Во Львовской облгосадминистрации презентовали проект нового административно-территориального устройства области, который предусматривает создание шести районов в регионе.
9 августа во Львовской ОГА состоялось заседание межведомственной областной рабочей группы по подготовке предложений по административно-территориальному устройства базового и районного уровней Львовской области.
В. и. о. директора департамента экономической политики Львовского ОГА Марта Бухтиярова представила проектную модель административно-территориального устройства области базового и районного уровня, наработанную по результатам работы группы.
По ее словам, проект предусматривает создание шести районов области вместо 20 - Львовского, Дрогобычского, Золочевского, Червоноградского, Стрыйского и Самборского. Новые районы будут сформированы на основе 70 объединенных территориальных общин, из которых 40 городских, 17 поселковых и 13 сельских общин.
Предложенную модель представят общественности области для обсуждения и представления предложений.
Это немного отличается от модели, которую разработали для Львовщины в Кабмине и которую представил вице-премьер и министр регионального развития и строительства Геннадий Зубко. Как пишет Zaxid.net, по правительственному проекту на Львовщине должен остаться только пять районов.
Как известно, Украина задекларировано новый этап реформы децентрализации. Он предусматривает завершение процесса объединения общин и формирования новых районов. Премьер Гройман еще раньше анонсировал, что проведение очередных местных выборов в 2020 году должно состояться на новой территориальной основе общин и районов, хотя многие эксперты сейчас в этом сомневаются.
Распоряжением Кабмина, принятым в январе 2019 года, был утвержден "план мер по реализации нового этапа реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине на 2019-2021 годы". Согласно этому документу, в областях образованы межведомственные региональные рабочие группы, которые должны были подготовить предложения по административно-территориальному устройству базового и районного уровней (определить количество объединенных общин и будущих районов) и подать на рассмотрение Кабмина до 1 июня этого года.
Чтобы ускорить процесс, Минрегион еще весной этого года передал в областные администрации проекта-предложения по новым районам, разработанные киевскими экспертами. Поступил проект новых районов и в Львовскую ОГА. Однако с ним в ЛОГА не согласны.
"Они видят пять районов, в том числе очень большой Львовский район. Возникает вопрос управления именно этим районом, который занимает территорию с одного края области до другого. Это очень дискуссионный вопрос. Мы видим несколько иначе: Львовский, Дрогобычский, Червоноградский, Стрыйский, Самборский, Золочевский - шесть районов. И немножко другую их конфигурацию. Это только предложения, которые будут в ближайшее время вынесены на широкое обсуждение, прежде чем будут куда-нибудь подаваться. В любом случае, мы будем подавать в министерство свое предложение".
Что предлагает Минрегион для Львовщины
О различных вариантах укрупнения районов Львовщины в пределах административно-территориальной говорилось уже давно. Было несколько проектов.
- Эксперт по вопросам территориальной организации власти и децентрализации Юрий Ганущак, которого называют одним из "архитекторов" реформы местного самоуправления, предлагал разделить Львовщину на шесть районов (Червоноградский, Бродовский, Самборский, Дрогобычский, Стрыйский и огромный - Львовский).
- Руководитель Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко видел восемь районов (Червоноградский, Бродовский, Золочевский, Львовский, Городокский, Стрыйский, Дрогобычский, Самборский).
- В феврале 2019 Центр политико-правовых реформ совместно с львовскими экспертами Института регионального развития представили другой проект - о создании семи районов (Львовский, Новояворовский, Червоноградский, Золочевский, Стрыйский, Дрогобычский, Cамборский).
Проект административно-территориального устройства субрегионального уровня Львовской области, который сейчас предлагает Минрегион, предусматривает создание 61 объединенной территориальной общины. Стоит отметить, что утвержденный Львовским облсоветом и согласованный Кабмином перспективный план области предполагает 85 ОТГ, поэтому предполагается их укрупнения, в частности, тех общин, которые уже созданы и считаются финансово несостоятельными.
Предлагается создать на Львовщине пять районов (вместо нынешних 20):
- Львовский - самый большой, с количеством жителей 1,4 млн человек (в том числе Львов - 721,3 тыс. человек), должен объединить 24 общины;
- Дрогобычский - 452,1 тыс. жителей, 13 ОТГ;
- Самборский - 233,2 тыс. жителей, 10 ОТГ;
- Червоноградский - 253,4 тыс. жителей, 7 ОТГ;
- Золочевский - 164,3 тыс. жителей, 7 ОТГ.
Напомним, сейчас Львовщина поделена на 20 районов.
Почему, как и когда должны измениться районы
Как отмечается в статье, подготовленной в рамках проекта Украинской ассоциации районных и областных советов "Моделирование административно-территориального устройства на субрегиональном уровне", реализуемой при поддержке Программы Совета Европы "Децентрализация и реформа местного самоуправления в Украине", и количество, и функции районного уровня самоуправления в Украине должны измениться.
Во-первых, это предполагает правительственная Концепция реформы местного самоуправления и административно-территориальной организации власти. Во-вторых, в этом уже требует реальное положение вещей в управлении территориями, отмечают в правительстве.
Недавно в парламенте Минрегион представил свое видение реформы районного (субрегионального) уровня местного самоуправления. По расчетам Министерства, вместо 490 действующих районов должны быть созданы 102 новых - более способных и эффективных.
Это, конечно, лишь предварительные расчеты. Окончательные решения будет принимать Верховная Рада в законах, разработанных по результатам консультаций экспертов и чиновников с представителями общин, районов и областей.
Зачем реформировать районы: 6 аргументов
Аргумент первый.
Все меньше оснований имеют районы для общего представления интересов общин. До реформы почти каждый район состоял из десятков сельских, поселковых, городских советов. И районам, теоретически, было чьи общие интересы представлять. Но в ходе децентрализации на всей или большей территории многих районов сформировались объединенные общины, которые взяли почти все полномочия районных госадминистраций и районных советов, вышли из-под их подчинения. Конечно, возникает вопрос эффективности таких районов.
Справка: Уже 70% людей в Украине живут у состоятельных общинах.
20 районов в Украине уже полностью покрыты ОТГ. Там районные органы потеряли почти все свои функции. Еще 154 районы покрыты ОТГ более чем на половину.
Аргумент второй.
Ресурсы на уровне районов используются нерационально. В районах, где большая часть территории покрыта ОТГ, райсоветы и райгосадминистрации остаются без основных полномочий. При этом их финансирование практически не уменьшилось. Кроме того, специалисты из РГА и райсоветов, которые могли бы лучше себя реализовать в громадах, не всегда решаются покинуть привычные места работы, где "и деньги платят, и работать надо меньше".
Справка: Сейчас в Украине 48 100 работников райгосадминистраций. В Госбюджете на 2019 на содержание РГА запланировано 6,4 млрд грн. В среднем у нас 14 работников РГА 10000 жителей, 133000 гривен в год уходит на содержание одного работника РГА.
Аргумент третий.
Районы не координируют территориальные подразделения центральных органов исполнительной власти. Размещение и юрисдикция подразделений налоговой, милиции, пенсионного фонда, Госгеокадастра, различных инспекций уже не совпадают с юрисдикцией и территорией районов.
"Эти услуги настолько странно накладываются на действующее районное деление, за одной услугой человек вынужден ехать в один район, а за другой - в другую. Получается, что не государство ищет человека, а человек - государство", - говорит Олег Тимощук, юрист украинской ассоциации районных и областных советов.
Аргумент четвертый.
Районы больше не будут заниматься вторичной звеном медицины. Медицинская реформа, которая продолжается в Украине, предусматривает, что с 2020 года больницы, которые сейчас являются районными, будут финансироваться из государственного бюджета через Национальную службу здоровья Украины.
Аргумент пятый.
Услуг, по которым людям нужно будет ехать "в район" не останется. Большинство услуг уже сейчас люди могут получать не в районе, а в громадах, в том числе - в Центрах предоставления административных услуг. Когда способные громады покроют всю территорию страны, ехать в район людям будет не за чем.
Чем занимается районная власть:
- обеспечения законности, охраны прав, свобод и законных интересов граждан;
- социально-экономическое развитие соответствующих территорий;
- бюджет, финансы и учет;
- управления имуществом, приватизация, содействие развитию предпринимательства и осуществления государственной регуляторной политики;
- промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт и связь;
- наука, образование, культура, здравоохранение, физкультура и спорта, семья, молодежь, дети;
- использование земли, природных ресурсов, охрана окружающей среды;
- внешнеэкономическая деятельность;
- оборонная работа и мобилизационная подготовка;
- социальная защита, занятость населения, труда и заработной платы.
Но практика показывает, что почти все эти вопросы решают и объединенные громаді. А то, что пока не в их компетенции: оборонная работа и мобилизационная подготовка, социальная защита, занятость населения, охрана труда, - может быть передано им в ближайшее время.
Аргумент шестой.
Слишком измельченный районный уровень. В Украине 490 районов (465 - на подконтрольной Украины территории). В некоторых районах - Полесский (Киевская область), Калмыцкий (Харьковская область), Розовский (Запорожская область) - количество жителей - менее 10 000 человек. Эти районы не эффективны ни с экономической, ни с управленческой точки зрения. Не соответствует это и европейской практике: согласно Директиве № 1059/2003 Европейского парламента и Совета "О создании общей классификации территориальных единиц для статистики (NUTS)" от 26 мая 2003, численность населения территориальной единицы уровня NUTS-3 (в Украине это уровень районов) должна составлять от 150 до 800 тыс. человек.
Как реформировать районы: предложения
По словам Павла Остапенко, представителя экспертной группы при Минрегионе, общий алгоритм реформирования районного уровня выглядит так.
- Первое - завершить моделирование системы админтерединиц базового уровня (объединенных территориальных громад) для каждой области. Границы новых районов должны проходить по границам ОТГ. В большинстве областей, где перспективный план формирования территорий громад покрывает весь регион, это не слишком сложная задача. А там, где с перспективным планом медлили, например в Закарпатье и Киевщине, будет сложнее.
- Второе - провести анализ территориальной организации власти и сети госпитальных округов области. При формировании госпитальных округов закладывалась идея, что они могут быть прообразом укрупненных районов.
- Третье - смоделировать систему новых районов для каждой области в соответствии с разработанными методическими рекомендациями.
При Минрегионе работает группа экспертов, которая занимается моделированием административно-территориального деления в областях. Они уже разработали методику формирования новых районов, которую Министерство направило областным государственным администрациям для учета в работе. Этот документ пока носит рекомендательный характер.
Что предусматривает методика формирования способного районного уровня.
По методике, территория новых районов должно быть компактной, географически целостной и связной (не иметь территориальных анклавов и эксклавов). Численность населения района должно составлять не менее 150 тыс. человек.
Центрами новых районов в первую очередь определяться города - областные центры, а также города с населением не менее 50 тыс. человек, если они расположены на расстоянии не ближе 30 километров от черты города - областного центра. Зона доступности центров новых районов - не более 60 километров по автомобильным дорогам.
На территориях, вне зоны доступности этих 60 км, районными центрами предлагают определять населенные пункты, где проживает не менее 10 тыс. человек.
Какие полномочия будут иметь новые районы.
Это едва ли не самый главный вопрос реформирования районов. Некоторые эксперты вообще считают, что полномочий даже для крупных районов не останется - все берут на себя способные громады. Но экспертная группа при Минрегионе пока придерживается мнения, что есть ряд функций, с которыми громады самостоятельно справиться не могут, тем более, что, по Конституции, районный уровень в стране должно быть.
Новыми полномочиями для новых районов должны точно стать:
- Надзор за соблюдением Конституции и законов, принятых решений ОМС.
- Координация деятельности терподразделений ЦОИВ в пределах района.
- Местная экологическая политика.
- Разработка и сопровождение инфраструктурных проектов районного значения, согласование проектов Государственного фонда регионального развития.
Этот список не окончательный, и после консультаций с представителями громад, районов и областей может измениться.
Когда и кем будут созданы новые районы?
Чтобы завершить формирование эффективной децентрализованной системы местного самоуправления в стране, надо очередные местные выборы осенью 2020 провести на новой территориальной основе громад и районов. Для этого максимум до лета 2020 должны быть приняты все необходимые законы и правительственные решения.
В первую очередь, уже этой осенью Парламент должен принять концептуальный законопроект "Об основах административно-территориального устройства", который устанавливает общие правила и процедуры изменения админтерустройства в Украине. Введение этих правил позволит Правительству и Парламенту быстро и исчерпывающим образом подготовить и принять законы об административно-территориальном устройстве каждой области.
Реформирование районного уровня - это компетенция исключительно Верховной Рады, следовательно, добровольного этапа, как в случае с объединением громад, не будет. Кроме того, чтобы создать новые способные районы, Парламент вынужден будет завершать процесс объединения громад административным способом.
Работа по планированию будущего территориального устройства отдельных областей уже идет. Эксперты УАРОР при поддержке Совета Европы после обсуждений на местах подготовили проекты законов по реформированию административно-территориального устройства четырех областей: Донецкой, Луганской, Тернопольской и Харьковской. Еще в пяти областях - Волынской, Одесской, Полтавской, Черновицкой и Киевской - состоятся обсуждения, по результатам которых эксперты также предложат соответствующие законопроекты.
Кроме того, по восьми областям- Ивано-Франковской, Кировоградской, Николаевской, Полтавской, Сумской, Херсонской, Хмельницкой, Черниговской - законопроекты подготовили народные депутаты.
Так что в большинстве областей уже есть четкое понимание, как будет выглядеть их новое деление на районы и общины. А пока окончательные решения не приняты, у громад есть время объединиться добровольно, а представителям районов - выразить свою позицию, предложить решения, в том числе - во время экспертных обсуждений и дискуссий.
